集体土地流转中的法律问题的调查研究

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篇1：集体土地流转中的法律问题的调查研究

关于集体土地流转中的法律问题的调查研究

11月，《集体土地流转中的法律问题研究》课题组在有关土地管理部门的支持下，就集体土地流转的现状、流转中出现的新情况、新问题、新思路等进行了调查研究。集体土地流转（交易）的现实是客观存在的，并且不断发展，其方式主要包括转包、出租、入股、出让和征用等。我们认为这种现象的出现是农村市场经济发展的必然，政府应因势利导，加强管理规范，促使其健康良性发展，视而不见或一味采取堵的办法都是不合时宜的。

一、集体土地的农用流转

我省地少人多，且中低产地占80％以上，人均占有耕地仅1 亩多一占，低于全国的平均水平，这就意昧着绝大多数农民很难单一地靠种田致富。实行家庭联产承包责任制以后，大量剩余劳动力需要向非农产业转移。由于我省乡镇企业相对落后于沿海省份，自身吸纳离土不离乡劳力的能力有限，离土离乡的劳力（有的甚至是劳力带全家）外出务工、经商的较多，有的到沿海地区或地广人稀的地区去租种地、开发种养殖业或从事其它行业。农村劳力向外转移，势必引起承包的流转问题。历史的经验教训使农民深深地懂得，国家之本在农业，农民之本在土地，土地是农民的命根子。又因承包期长，30年不变，农民更是对承包地的转移极其谨慎，怜爱有加。调查中我们了解到，有不少农民外出干得很成功，有了很大的发展，有些甚至举家在外多年，承包地也不愿意或不放心交回集体经济组织。承包地进入流转的并不多，各地估计约占承包地总数的20％―30％。承包地流转的主要原因是：①全家外出打工经商，自己不能耕种的；②家庭主要劳力外出，自家无力全部耕种的；③家庭无劳力自己不能耕种的；④家庭其他经营搞得比较好，认为种田相对效益低而自己不愿耕种的。流转方式的确定主要是双方口头协商，多半在亲友之间进行，不改变用途，时间不长。具体做法：①在种田效益比较好的地方，由转入者承担地上的负担，每年还平价或无偿给转出者一定数量的粮食；②在种田效益一般的地方，由转出者承担地上的负担，转出者什么也不问，什么也不要；③在地多人少种田效益差的地方，因集体不准土地抛荒，转出者还要倒贴。在这些地方，承包户把地交回集体，集体不接收，所以，因转移不了而抛荒的也有一部分。我们认为，以上几种流转方式具有互助性质，目的都不是为了盈利，所以，不宜称其为交易。据此，有理由认为目前农用土地的交易市场并未形成。只有个别地方出现有利用承包地转包谋利的。有一部分承包户将耕地短期出租给乡镇企业或个体户用于沙石加工和晾晒、堆放砖瓦，也有租给乡镇企业或个人办预制厂、烧砖瓦和建厂房的，租期有的长达至30年。租金一般为800―1000元/年亩，也有给实物租金的，一般为600 斤小麦／年亩加300斤黄豆／年亩，农业税和提留款均由承包户承担。 这种做法不仅到处都有，而且双方都满意，承包户认为比自己种合算，用地者也认为省钱省事，用时租，不用时归还农户耕种，灵活方便。调查中还没有发现将自己种不了或不愿种的承包地向种植大户和种田能手转移，形成集约规模经营的例子，这是农业生产经营水平不高和农业生产经营机制尚缺乏活力的表现。

目前，对集体农用土地不改变用途流转的管理，由农经部门负责，土地管理部门基本上不过问。但土地管理部门对集体农用土地的流转问题都很关注，而对这种流转要不要管以及怎么管的问题，又存不同认识。其一，维持现状，土管部门应超脱一些，潇洒一些，不管为好。其二，土管部门应对转移使用的承包地进行登记管理。其三，土地管理部门应对转移后改变农业用途的进行管理，否则，就不能保持耕地动态平衡。持第一种观点的理由是，现行法律、法规没有明确规定土地管理部门管理承包土地农用流转的权限。持第二、第三种观点的理由是土地管理法第5条的规定， 各级人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作。还有一种观点，对转包、出租谋利的，土地管理部门不仅要管，还应收取一定的费用，以便于管理控制。土地的所有者集体也应得到部分收益，因为这部分收入包含承包户非投入所得，即土地本身的使用价值。而对于改变用途时间较长（如10年以上）复耕困难较大的，应按乡镇企业用地的规定办理征用手续。

二、集体土地的非农用流转

1、农村居民的建房用地

根据宪法和土地管理法及有关法规、规章的规定，农村居民宅基地不论是建房的还是没有建房的均属集体所有。而现在有少数农村居民把宅基地视为私有财产，公开出租、买卖或变相买卖，地处小集镇和公路两旁的村庄尤为突出。有的把房子租给或卖给别人（有当地的，也有外地的）开商店、饭店，作仓库、停车场，获取较高的收益；有的批到宅基地后由别人（多为外地人）来建房，盖好后对半分成；还有的居民将自己的小草房、破旧房出卖，别人买后重新翻盖新房。对以上实际上是出租、出卖宅基地的行为，土地部门如何进行处理感到为难。依据原土地管理法第38条第3款“出卖、出租住房后再申请宅基地的， 不予批准”的规定，农村居民住房可以出卖和出租，制止出卖、出租则违法。但我省原有的宅基地户均都在1亩以上，比较富裕， 且住房使用期限比较长，房子多次倒卖或出租可获取不薄的.收入，对后来按规定标准建房的居民来说是显失公平的。另外还有少批多占的问题。按现行规定对多占部分可以罚款，强行拆除建筑物，以至没收，但因房屋是不动产以及法律赋于土地管理部门强制执行权的局限性，实际中执行起来难度甚大。解决的出路，除所得税调节外，还应建立宅基地有偿使用制度，对超标使用部分加倍收取使用费；或对买主中的非本地农村居民按城镇非农业居民申请使用宅基地的标准收取费用。

2、小型农田水利和乡村道路建设用地

现在小型农田水利和乡村道路基本建设多数由乡镇政府规划并组织实施，本身是好事，但缺乏必要的控制，占地过多。存在的问题是：①兴办农田水利设施和修路所占用的土地（主要是耕地）所有权不变，但用途改变了，土地部门不参与不利于控制；②被征用的土地没有按规定给予补偿，失去承包地的农户生活发生困难，为此上访的较多。农村兴修水利和修建道路用地，土地部门不但要参与制定规划，还应参与设计论证。不上收审批权，浪费土地的现象得不到遏制。

3、村镇建设用地和公益事业建设用地

改革开放以来，农村发展势头良好，经济繁荣，村镇建设和公益事业也有了较大发展，但在用地方面同样存在一些问题：①建设无统一规划或不按规划进行，占用土地不好控制。②以低补偿从农民集体征来的土地，有时是以较少租金从农民手中租来的地，加价出让或转让给开发商建房或以地作价入股建房，分成后高价出售，严重侵犯了农民的利益。③耕地被征用、租用后，地上负担不能减少，分摊到农民头上，农民负担加重，甚至有时连补偿费、租金都被乡（镇）村占用，农民很难得到。而土地部门往往对村镇建设和公益事业建设用地中出现的种种不良行为感到束手无策，因为它们多数是经乡镇政府甚至县（市）政府批准决定的。

4、乡（镇）村办企业建设用地

乡（镇）村办企业（以下简称乡镇企业）建设用地，普遍反映异常混乱，极不规范，

没有按规定办理手续的占90 ％以上， 有的地方达到95％，换句话说，就是目前90―95％的乡镇企业都是违法用地。土地管理部门强烈要求国家和省里对乡镇企业建设用地制定切合实际，便于操作的法律、法规、规章，以真正做到有法可依。

调研中，不少人认为乡镇企业用地采取租赁形式，简便实用，符合国情、省情，是一种创造，不应限制，而应该运用法律法规加以规范。其思路是：①由乡镇企业与农民集体经济组织签订协议，不能与承包户签订协议；②统一规定协议主要条款；③规定租金上下限，并从用地租金中提留一定比例的复耕基金；④租地协议经土地部门鉴证、登记后才能生效。

5、国家建设征用土地

国家建设征用土地规定明确，执行情况总的比较好。座谈讨论中也提出了一些建设性的意见。第一，国家公益事业用地，如修机场、铁路、公路、建学校、医院用地等，其与商业性用地，征地费用应有较大差别。如房地产开发用地，当地政府按国家规定的平价从集体农民手中征地，然后以高出原价几倍、十几倍的价格拍卖给开发商，明显侵犯集体农民的利益。第二，国家征用土地的费用标准是根据10多年前的情况制定的，现在情况有了很大变化，集体已无土地调剂，农转非没有了吸引力，安置就业（进工厂）也不可能了，征用1 亩地的费用其年息不够养活1个人，应相应提高费用或用征地的钱为失去土地的农民买保险， 以保障他们的生活，去却其后顾之忧。第三，乡（镇）政府建办公楼、住房大多数都没有按规定办理征地手续，无偿占用或象征性给一点被偿而占用集体土地。有些地方二轮承包时按5 ％留出的土地（群众戏称为“鬼子田”）大都由乡（镇）政府控制，这更为他们自批自用土地提供了条件。

三、需要研讨的几个问题

1、发展乡镇企业与保护耕地的关系

发展乡镇企业不可避免地要占用一部分耕地，其与贯彻落实“十分珍惜和利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策在某种程度上产生了矛盾。然而乡镇企业不仅在农村就是在全国经济中也有着举足轻重的作用。乡镇企业的发展为开展科学种田，提高耕作效益提供技术和物质的帮助，以工业的发展带动和促进农业的发展。 调查中不少干部提到，19中央11号文件规定包括乡镇企业在内暂停批准占用耕地1年， 作为一项刹住乱占耕地的临时性措施是必要的，若把其精神变为土地管理法修改条款固定下来就要慎重考虑，暂停1年的措施， 对乡镇企业发达的沿海省份影响甚微，而对中西部地区则影响较大。沿海地区发展乡镇企业起步早，已完成了以土地作为资本投资的原始积累过程，在那里乡镇企业已进入上档次向质量要效益的阶段。而中西部地区的乡镇企业大多数处于数量发展时期，一概而论采取一刀切的政策有失公允。不准占用耕地烧砖瓦在山区和丘陵地区能够行之有效，而在一马平川的平原地区则很难行得通，在新的建筑材料取代粘土砖之前，要彻底毁掉砖瓦窑，干群有抵触。有的同志形象地说，城市、农村居民建房有一个面积标准，乡镇企业占地也应有一个适当的比例，可采取区别对待的政策，对未达到比例的应允许占用。总之，发展乡镇企业与保护耕地是对立统一、相辅相成的关系。将二者完全对立起来的想法和做法均不足取，这种关系应当在有关发展乡镇企业和保护耕地的法律、法规、规章中得到正确的体现。

2、关于集体土地所有权主体

集体土地所有权主体是一个既清楚又模糊的概念。说它清楚是指土地管理法等有关法律、法规中，根据人民公社“三级所有，队为基础”的模式，确定“集体所有的土地依照法律属村农民集体所有，由村农业生产合作社，村农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可属于乡（镇）农民集体所有”。即乡（镇）、村、村民组三级所有。人民公社时期就有人讲“三级所有，两级空”，即只有生产队（现有的村民组）这一级才是实的。说它模糊是指当前多数地方农业合作社或农业集体经济组织不存在，村级所有的土地是所属村民组所有的土地相加之和，乡（镇）所有土地是所属村级所有土地之和。土地承包到户，村委会是发包方，承包户的土地实际上依据村民组（原生产队）所占有的耕地的多少决定的，在一个村委会中，不同村民组的农民平均承包的耕地面积有明显的区别。现在的问题是除主要执行乡（镇）政府决策并为其服务的村民委员会实际存在外，乡（镇）、村民组农业集体经济组织都是虚置的，几乎没有哪一个地方能说清楚，他们那里的土地是属于哪一级所有。有的地方提出农村集体土地全部明确为村级所有，由村委会行使所有权，这是缺乏足够的法律依据的。我省在土地确权发证时，集体土地所有权证发给村委会有些地方农民有意见，农民不承认村委会是集体土地所有权的主体。调查中很多人都指出，土地方面有相当多的一部分问题都是由主体不清引发出来的。如乡（镇）政府自批自用土地，征用土地单位直接与承包户签订协议，农民视承包使用权为所有权，私自转让承包地，在承包地上建房等，因此，从实际出发进一步界定集体土地所有权主体非常重要和紧迫。

3、关于乡镇企业用地的所有权

乡镇企业占用村民组和村级集体经济组织的土地，按现行规定办理征用手续后所有权提高一个层级-归乡镇集体经济所有，这仍是过去所有制层级越高就越公做法的反映，而实际上对绝大多数地方而言是空设一级集体经济组织。若乡镇企业用地参照国家建设用地办法征用后为乡（镇）政府（即国家）所有，在目前的条件下农民和企业均难以接收，且会留下不少后遗症。若如前面所说，乡镇企业用地采取由农业集体经济组织与企业签订租用协议，土地的所有权不变，其他问题就能迎刃而解。对于乡镇企业建设用地，如何在法律、法规、规章中作出相应的规范，是一个亟待解决的理论问题和实践问题。

4、关于农户对承包地的经营权

因村民组和村级农业集体经济组织没有实体代表，所以许多承包户视这种承包经营权为所有权，如在承包地上建房，自行改变土地的农业用途，出租甚至私下买卖。现行有关法律、法规、规章将使用权与经营权加以区别，明确规定使用权可以转让、出租、抵押，即可以自己使用，也可转让给他人使用，而经营权则不能转让、出租、抵押，只能自己使用。随着企业制度改革的深入，现在通常把企业经营管理权规定为使用权（如公司法第4条第2款），而土地法规仍刻守经营权非使用权是否合适？值得考虑。调查中了解到，不仅承包户，就是基层干部甚至土地部门的干部，都认为经营权与使用权无区别。在强化管理的前提下允许承包地转包、出租（从承租人处取得租金）是大势所趋，市场经济发展的必然。从民法理论上讲，农户对集体土地的经营权是一种处于自物权与他物权之间的权利，即使按他物权对待也可有条件转让。而现在的问题是，不论承包合同是否规定可以转包，一是承包户暂时不种的承包地不愿交回集体，实际上是怕失去土地；二是不少地方集体对交回的地也无法再发包出去，又要求不准抛荒，在此种情形下，允许承包户在承包期内按承包合同的要求转包，肯定是利多弊少。

肖方扬 吴兴国

篇2：汉中市土地流转与适度规模经营情况的调查研究

――以汉中市下辖舒家营村、邢家坝村、黄营村为例

四、汉中市农村土地流转现状及特点

（一）流转的速度加快，规模迅速扩大

由于区域资源分布和经济社会发展水平不均衡，平川经济发展快的县区土地流转也快，经济发展相对滞后的山区县的土地流转也较慢。目前，汉中市土地流转方式主要是零星的、小规模的、农户间的自发流转形式。而对于土地资源相对较好的汉台区来说，土地流转已经逐步演化为有规模、有组织的统一流转。如宗营花木基地一次性流转面积达 800 余亩；七里办事处汪家山等村为建设陕南植物园，一次性流转 1000余亩等。

（二）流转主要发生在耕作条件较好的地区

从土地流转发生的地域来看，目前主要分布在平川地区交通、水利等农业基础设施较好的地带。由于汉中市大力发展烤烟，因此，在土块面积较大和水资源相对丰沛的丘陵地带也发生了土地流转；而在城市规划区由于土地面积较少，很少发生流转；沿山丘陵地带和山区因退耕还林和耕作条件差，也基本上没有发生土地流转现象。

（三）流转形式多样化

目前，汉中市农村土地流转主要有转包、转让、互换、出租和其他等多种形式。从组织形式看，农户之间的自我流转仍然是农村土地流转的主要形式。在已经流转的土地中，农户间自我流转的面积占流转总面积的 80.7%,由乡村出面反租倒包的面积占流转面积的 19.3%.从权属变化的关系来看，主要形式有转包和租赁两种方式。其中，转包面积占流转面积的58.56%,出租占 20.33%,转让占 12.2%,互换占 5.05%.通过股份合作进行流转发展比较迅速，流转比例由 0.04%增加到0.77%.

（四）参与土地流转的主体呈多元化

目前，除农户间自发流转外，专业大户不断涌现，占地的规模也不断扩大。同时，不少工商企业、民企老板和城市下岗职工也到农村发展种养业，参与土地流转。他们一般通过乡村组织大面积、长期租赁农户的承包地，或发展规模化、专业化的种养业，或搞观光休闲农业。统计表明，汉台区目前以出租和“反租倒包”形式流转的土地中，受让方主要以私企老板、工商企业和专业大户为主。

五。汉中市农村土地流转中存在的主要问题

汉中市农村土地流转有了长足的发展，但依然存在较多问题。目前主要存在以下问题。

（一）农村土地流转程序不规范，缺乏有效的流转平台

目前，在汉中市农村土地经营权流转中，主要是农户与农户之间的流转，农户双方只是私下进行流转，并且以口头协议为主，大多数的流转没有书面转让合同或转让协议，因此流转无凭无据。同时，在流转的过程中更无中介机构的参与，对于极少部分签订了的协议，()也会出现内容和条款不全、权利和义务不明确的现象，因此，合同也不能按时兑现，对于违约责任也难以追究。

（二）基层政府服务缺位

目前，汉中市许多基层政府对农村土地流转的认识还不够，定位也不准确，因此也影响了农村土地流转的进程。由于缺乏基层政府的引导和管理，目前农村土地经营权流转行为也只属于农民群众的自发行为，流转的数量少且速度较慢，并且致使有些土地流转事项不规范，容易产生矛盾，甚至挫伤了流转双方积极性，阻碍了农村土地流转顺利进行。

（三）与土地流转的相关政策措施缺失

由于目前有关土地使用权流转的相关政策措施还不够完善，并且与其相关的配套措施还处于缺失状态，致使流转双方担心自己的合法权利得不到保障，因此也只是进行短期的流转。对于土地流转的受让方而言，为提高土地使用率并获取较高经济效率，必须通过对所使用的土地增加资金和技术投入来实现，但是土地效益的显现必须经过较长周期才能实现，因此，受让方不愿进行短期流转。这就致使双方难以形成共识、达成协议。

（四）农民思想比较保守

目前，汉中市大部分农民的小农经济意识依然比较强，恋土情结比较重，并且由于农村社会保险和医疗保险发展比较落后，因此他们把承包田视为自己的“保命田”,即使在外出打工或进城经商时，他们依然要保留承包田而不去流转，因而出现了大量土地荒芜的现象，还有部分农民只满足于现状，停留在种好“自家的田”,不想扩大经营。供方态度的不积极和需方愿望的不强烈是汉中农村土地流转进程相对缓慢的主要原因之一。除了以上因素制约着汉中市农村土地流转的进程，汉中市农村土地面积较少、非农就业不稳定、地理条件较差和流转信息渠道不畅通等因素也是制约土地流转的重要因素。

六。汉中市农村土地经营的建议和对策

（一）加强有关农村土地流转政策措施的制定工作

各级政府要不断加强农村土地流转相关政策措施的出台，各司法部门应将《农村土地承包法》列入今后普法工作的重点，各主管部门要认真学习和宣传好中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和《农村土地承包法》，以提高全社会对该法的理解和认识。同时，要明确土地流转流的程序，并由乡镇主管部门负责对合同进行审查、监督，实行制度化和规范化管理，彻底消除农民的顾虑和疑虑，使农村土地流转有法可依，加快流转进程。

（二）政府要提高认识，加强服务意识

对于各级政府而言，首先要统一思想、提高认识，把农村工作作为工作的重心，把增加农民收入放在农业和农村工作的首要位置。因此，在农村土地流转问题上，必须把农民群众的利益放在第一位，决不能因强调调整结构、搞规模经营而损害了农民的土地承包经营权。正确引导土地流转是一项复杂的、政策性极强的工作，既要克服操之过急、急于求成的思想，也要消除无所作为、放任自流的观念。各级有关部门要加强领导，各司其职，确保农村土地流转工作的健康运行。

（三）建立健全流转机制，规范农村土地流转

各级政府还应该做好以下几点：一是对乡镇和村级主要干部进行培训，切实提高他们的政策和法律水平，使其能够认真贯彻执行好国家法律和中央的农村土地承包政策，确保农村土地流转工作能够在自愿、有偿的原则下有序进行。二是规范流转程序。统一印制各类承包合同标准文本，在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。凡是涉及大面积流转或金额较大较复杂的承包合同时，要召开村民大会表决通过，同时培训农村集体经济组织内部土地承包合同管理人员，负责土地流转合同登记，调解和仲裁承包合同纠纷等。乡镇政府则主要监督农村土地的合理使用，提供法律、政策服务，依法维护当事人的合法权益。

村级组织主要应依法维护农民的土地承包收益和农村集体土地收益、监督农村土地的合理利用，为土地流转提供信息，做好协调工作。三是规范合同管理。县区统一编制土地经营权流转申请书、委托书和流转合同书。做好合同的登记、签订，加强档案和台账管理。四是建立科学合理土地流转价格体系。最后，要因地制宜，引导农户采取多种方式进行流转。应当按照《农村土地承包法》的规定，进一步拓宽工作思路，创新流转形式和流转方式，在具体的操作中，要做到因地制宜，因势利导以加速农村土地流转的速度。

（四）建立农村土地流转的平台，推进农村土地流转

一是要成立县级农村土地流转领导小组，负责抓好政策研究，并指导农村土地有序流转。有条件的地方可探索建立县级“土地储备库”或“土地银行”,为农村经济发展提供充足的土地资源。二是培育适合当地农村经济发展的土地流转运作模式。三是抓住汉台区被省上列为土地流转试点的这一机遇，大胆试验，积极创新，为推动汉中市农村土地流转积累经验。各县区在建立农村承包土地流转档案和台账的同时，要实行大户登记备案制度。要设立土地流转风险资金。乡镇一级要尽快建立土地流转仲裁机构，同时还要建立健全土地流转管理和服务组织。在各级相关管理部门内部设立土地流转管理机构，并赋予相应的管理职权。乡镇设立土地经营权流转服务中心，村级建立土地经营权流转托管服务站。

（五）加强产业结构的调整

首先，要积极发展二、三产业，尤其是要发挥地区优势，即加强汉中旅游业的发展，以吸纳更多的农村劳动力就业。目前汉中市的二、三产业还不发达，因此吸纳农村剩余劳动力的能力还十分有限，这就决定了汉中市在短期内不具备土地大规模流转的条件，因此，我们还必须通过发展小城镇，大力发展乡镇企业和非公有制经济，通过引导农民外出务工等途径来减少务农农民的数量，这将会有效的促进农村土地流转。但是要坚决摒弃那种违背农民意愿，用行政命令方式来推进土地流转的做法。

其次，对人多地少或土地面积不大并且农户不愿放弃土地的区域，应把产业结构的调整作为工作的重点，通过建立示范点和示范片，以及提供资金、技术、信息和营销等支持的办法，引导农户连片种植，形成规模化生产，也可在村或组的统一组织下成立合作社或股份公司，引导农户自愿将承包经营权量化为股权来实施“股田制”,即由合作社或股份公司对土地实行招标承包或对外租赁，或直接开发，农民按股份分红利。

（六）加强农民的思想教育工作，并推进农村社会保险发展进程

各级政府或组织要充分利用各种行之有效的宣传手段，大力宣传普及有关土地流转的相关法律法规，真正作到家喻户晓。并且要加强农民的思想教育工作，使其认识到农村土地流转的利益所在，了解农村土地流转的权利和义务。与此同时，要加强农村社会保险发展进程，使农民感到老有所养、老有所依，解除其对土地流转的顾虑，从而加快土地流转的步伐。

（七）培养经营主体，带动土地流转

一是政府应大力培植规模经营大户和流通大户。二是发展壮大龙头企业，认真落实农业产业化的各种优惠政策，大力支持壮大农业龙头企业，并促进订单农业的发展，允许农户以土地使用权入股，促进土地规模流转。三是大力发展专业合作组织，培养流通经纪人，提高农民组织化程度，促进产业发展，并结合产业结构调整确定发展项目，采取由乡村集体经济组织出面，以一定的条件把农户的土地使用权赎回，再以土地入股经营方式承包给组织内的大户，或者出租给法人单位从事农业经营，即以“反租倒包”的方式进行流转，以避免土地撂荒。

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篇3：汉中市土地流转与适度规模经营情况的调查研究

――以汉中市下辖舒家营村、邢家坝村、黄营村为例

【摘要】：农地家庭承包经营曾经极大地促进了我国农业生产力的提高。但随着经济社会的不断发展，其规模小、生产效率低、抵御市场风险能力弱等缺陷却愈发暴露出来，因此，土地规模经营的优势及其必要性也更加明显。通过对汉中下辖三个自然村的调研，本文明确提出了农村土地适度规模经营是提高耕地资源利用率、大力发展现代农业的重要途径，也是现阶段农村经济发展的必然趋势。

关键词：流转、规模经营、适度、汉中

一家一户分散经营的小规模经营模式使农业发展步入困境，农民增收乏力，城乡差距日益扩大。特别值得指出的是，随着加入后过渡期的结束、近几年粮价的高涨，目前分散的小规模生产经营模式不仅不利于我国农产品国际竞争力提高、农民增收和农村剩余劳动力的转移，而且也使得我国的粮食安全问题凸显出来。对于这些诸多的问题，积极推进农地流转和适度规模经营是一个重要的、也是一个合适的解决途径。去年，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，更是对农地流转与适度规模经营作出了具体部署。

然而，在2007年党的十七大首次提出要建立农村土地承包经营权流转市场至今，农村耕地流转及适度规模经营情况到底发展至何种程度，在地域发展不平衡情况下中部主要粮食产区又发展如何？以汉中市为代表着重调研其下辖三个自然村的情况，发现以下问题。

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一、适度规模经营的意义

（一）规模化经营是国际农业发展的大趋势

从经济理论的角度出发，规模化经营是提高生产力的起码要求。规模过小不仅会导致规模不经济，降低经济活动的效率，甚至还会破坏生产力。随着国际农业竞争的加剧，各国均通过一系列的改革来提高农业的规模化经营水平，世界各国、尤其是欧美等发达国家的农业均在向着土地规模化、生产专业化和集约化的方向发展。过小的土地规模不仅会直接导致生产成本和交易成本的上升，降低了农业的比较利益，而且大大增加了农业风险，不利于农业的可持续发展。

（二）适度规模经营是农业国际化和参与国际竞争的必然要求

随着经济全球化的加快，国际大农业对我国农业的冲击也越来越明显。农产品出口增长乏力，而进口增长却较快，农产品贸易自年开始出现了逆差。小规模经营的高成本劣势无疑是一个关键的因素，它降低了农业的整体国际竞争力。但从实际出发，庞大的农业人口基数和城镇化的滞后决定了我国的农业生产不可能采取美国和加拿大那种以土地规模求效益的做法，而只能采取适度规模经营。

（三）土地的小规模经营制约了我国农业发展和农民增收

从实际看，加速我国农业和农村的发展的重要途径就是将现代农业技术应用于农业生产，农业加速农业结构的调整，加快农村剩余劳动力转移。但现行的分散的小规模经营模式不仅不利于现代农业技术的应用和农业结构调整，而且不利于农村剩余劳动力转移。

（四）适度规模经营是我国农业发展方式转变的'理性选择

只有加快推进农业发展方式转变，才能不断破解农业发展面临的矛盾和难题，提升农业产业的质量、效益和竞争力，为国民经济平稳较快发展提供强力支撑。适度规模经营的优点就在于它既考虑了农业生产的内在要求，同时又兼顾了我国农业人口基数庞大的特点。不仅如此实现农地的适度规模经营也是实现农村工业化的必然趋势。

（五）适度规模经营是提高农产品质量安全水平的重要途径

近年来国内外重大农产品质量安全事件频频爆发，农产品质量安全状况仍令人担忧。虽然从表面上看导致农产品质量安全问题的频繁发生多表现在产业链的某一个环节以及政府监管不到位甚至监管缺失等，但潜藏的深层次原因却是产业链上分散的小规模经营模式以及由此引致的各利益主体的逆向选择和机会主义行为。适度规模经营则会使得各个利益主体、尤其是生产主体逆向选择和机会主义成本提高，进而在各利益主体之间建立一种良好的信任机制，降低产业链上各利益主体之间的信息不对称、信息不完全及由此产生的利益对立，将农产品产业链上的各个环节和不同环节的各个利益主体链接成为一个高效运行的整体。

二、农地流转与适度规模经营的关系

农地流转是推进农业适度规模经营和发展现代农业的重要途径。现代农业的核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。发展现代农业，离不开规模经营。但在目前，一家一户分散的小规模经营不能适应现代农业的发展要求。现有的农地承包户是每户耕种几亩地，且地块分散，使用机械耕作十分困难，加上农户经济实力差、资金少、农民的科技文化素质低，新工艺、新技术、新品种的推广应用，都遇到很大的困难。

可以说，在小农经济的条件下，发展现代农业几乎是不可能的。我国面临的迫切任务是要为现代农业的发展创造适宜的条件。这些条件的其中之一就是尽快使土地资源向种田能手或中国式的家庭农场集中，实行农业适度规模经营。而要实现土地向种田能手集中，其先决条件是要使农民承包地能自由流动。在发展现代农业的过程中，农地流转是基础性工作。只有使一部分农民土地通过流转向另一部分农民集中，农业才会形成集约经营。在一定程度上看，没有农地流转，就没有现代农业。

不仅如此，通过农地流转、实现适度规模经营还具有重要的现实意义。首先，是有利于减少土地抛荒。由于农村劳动力向非农产业转移，加上种田效益低下不少农村都不同程度地存在耕地抛荒现象。通过实现土地流转，将连片抛荒地，集中由少数人通过投入资金、技术来开发经营，既可以减少土地抛荒，又可以达到合理利用土地，增加农民收入的目的其次，有利于促进农业产业化、规模化生产。由于过去主要是一家一户分散经营，生产及产品都形不成规模，市场竞争往往处于劣势。一些有一技之长的种田能手要求扩大规模经营或经营项目却缺乏土地，而另一部分从事非农产业的农户却无力或不愿耕种土地。实践证明，通过农地的流转有利于解决和实现土地、劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合，有利于发展适度规模经营，促进农业结构的调整和优化，进而提高农业经济效益和农民增收最后，有利于推动土地使用权进入市场。中央对土地二轮承包提出“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”这实际上就提出了一个耕地使用权转让市场的问题。要规范这一市场，就必须建立健全土地流转机制，使农地流转在规范有序中进行。

三、汉中市及其下辖三村基本情况

汉中市位于陕西省秦巴山地西段，是陕、甘、川接壤区经济交往的纽带，是陕西西南部中心城市。全市辖十县一区 278 个乡（镇），土地总面积 27246km2.1998 年以来，汉中市紧紧抓住国家加快基础设施建设的良好机遇，使该市基础设施状况有了大的改观，随之带来的是经济的发展和城市化进程的提高。在本世纪初，汉中市政府出台了《汉中市城市总体规划（2001- 2015年）》，汉中市城市化发展速度逐渐上升。非农业人口数量不断增加，所占比例有所上升。1998 年汉中市总人口 363.96 万人，其中非农业人口 64.2 万人，所占比例 17.64%.2004 年非农业人口所占比例是 19.51%,在这几年中，非农业人口所占比例共提高了 1.87%,逐年增长率为0.31%.

同时，本文统计了 1996- 2004 年汉中市常用耕地数量，发现随着城市化进程的发展，汉中市常用耕地面积逐年减少，九年间汉中市耕地面积从 1996 年的 253.85 千公顷减少到 2004年的 202.80 千公顷，共减少耕地 51.05 千公顷，耕地减少率为20.1%,平均每年减少的耕地面积高达 5.67 千公顷，年均递减率为 2.2%.尤其是 1998 年到 2002 年减少速度加快，这五年共减少耕地 45.76 千公顷，每年减少耕地 9.15 千公顷，逐年减少率 3.67%.1998 到2004 年这六年共减少耕地 46.6 千公顷，减少率为 18.68%,每年减少耕地 7.77 千公顷，逐年减少 3.11%.

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以下为经勘查后自制的三个自然村的平面图

（图片略）

调查研究介绍信

劳动争议中双倍工资的若干法律问题

集体土地租赁协议

集体土地承包合同范本

集体土地租赁合同

集体土地流转中的法律问题的调查研究.doc

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